UMA REVISÃO DOS PARADIGMAS QUE INFORMAM A ORGANIZAÇÃO DAS CARREIRAS DOS SERVIDORES NA FUNÇÃO PÚBLICA
Rogério Viola Coelho, Advogado
03/01/2006
(Pres. da ONG Democracia e Mundo do Trabalho)
INTRODUÇÃO
A estruturação das carreiras na generalidade dos quadros do serviço público, iniciada na década de 50 no Brasil, foi balizada pelo regime de cargo, que tem origem na tradição norte-americana. Poucas exceções ocorreram em algumas categorias especiais como a da diplomacia e a do magistério superior, organizadas pelo regime de corpo, modelo vindo da tradição francesa, seguido pelos estados do continente europeu.
O regime de cargo - consagrado pelo estatuto dos funcionários da União de 1951, seguido pelos estatutos dos estados – foi acolhido pelas sucessivas constituições. Nele, cargos de mesma hierarquia são aglutinados em classes, que conformam uma carreira correspondente a uma atividade. O funcionário, investido em cargo inicial, percorre a carreira por critérios objetivos de mérito Os cargos são conceituados como “feixes de atribuições e responsabilidades cometidos a um funcionário”. E cada cargo reflete um conjunto de postos de trabalho iguais identificados na estrutura do órgão, repartição, ou serviço público, cujas necessidades de pessoal conformam um quadro. Os cargos criados por lei em numero certo, são ampliados ou extintos conforme as necessidades da Administração.
A partir da Constituição de 88, dispondo a norma do seu artigo 37, II, que “a investidura em cargo ou emprego público depende de previa aprovação em concurso publico...”, passou a prevalecer, nas edições ou revisões de planos de carreira, o entendimento de que a evolução do servidor não poderia mais implicar em investidura em cargo de maior hierarquia, como ocorria na vigência das Constituições, que exigiam concurso para a “primeira investidura”. O efeito ao longo dos anos foi o alastramento de carreiras estruturadas em um único cargo, reduzidas assim a uma escala de padrões salariais, indutoras do confinamento dos servidores em um posto de trabalho ao longo de sua vida profissional. Num contexto marcado pelas políticas de ajuste, de parcas revisões salariais, as carreiras existentes são esvaziadas realimentando a crise nas relações de trabalho com o Estado, em prejuízo dos serviços, considerados em geral deficientes.
Nesta conjuntura, avança a reforma do Estado e a Constituição consagra o postulado da eficiência entre os princípios reitores da Administração. Dentre as mediações que devem ser construídas pelo direito para a concretização do postulado da eficiência, parece ser imperativa a revisão do sistema de carreiras, visando superar a sua fisionomia caricatural. A carreira não é apenas um direito dos funcionários. Ela constitui, antes e acima disto um instrumento de organização e gestão da função pública, sendo universalmente reconhecida a sua função constitutiva da profissionalidade dos trabalhadores do Estado.
A busca desta revisão – parece hoje claro – não partirá dos partidos políticos que, sucedendo-se na gestão do estado, revelam impotência programática e flagrante incapacidade de promover mudanças. Daí que a iniciativa caberá ao sindicato, que se afirma como sujeito político. Para identificar e remover os óbices que entravam o debate, impedindo que o tema ganhe espaço na agenda política, pode ser conveniente o exame crítico da cultura dominante, buscando reconstituir a pré-compreensão persistente nas esferas jurídica e administrativa sobre a função pública, o que remete para a busca dos paradigmas que informaram a estruturação em nosso País.
OS DOIS PARADIGMAS DA FUNÇÃO PÚBLICA E DA CARREIRA
Ao buscar reconstituir a gênese histórica do regime de cargo, localizamos o seu surgimento nos EUA nas primeiras décadas do século XX, para superar a fase anterior da Administração, que era conhecida como spoil sistem, ou sistema de botim. Esta denominação é adotada porque os trabalhadores públicos se renovavam depois das eleições, quando o partido vencedor compensava alguns de seus seguidores nomeando-os para os postos públicos destituindo os seguidores do partido vencido, que até então ocupavam os postos. Quando foi adotado o regime de cargo, reinava na teoria das organizações o taylorismo, aplicado nas grandes empresas privadas emergentes da segunda revolução industrial, despontando aí a figura de Henry Ford, como seu continuador. A estruturação da função pública nos EUA, conformou-se, neste contexto que era de expansão das atividades do Estado, pela imagem da organização do trabalho nas empresas privadas, onde eram instituídos postos fixos, conformados por tarefas mínimas e repetitivas, sendo os trabalhadores reduzidos a meros executores, despojados do planejamento de seu trabalho, reservado à chamada gerência científica.
O efeito de mimetismo determinou o elemento fundamental na estruturação da função pública fosse a position, ou seja, o posto de trabalho, caracterizado pelas atribuições que lhe correspondem, desenhado para absorver a atividade de um indivíduo. Conforme MENEGALE, a concepção do serviço administrativo nos Estados Unidos era a de “um conjunto de peças ajustadas, um maquinismo em que, para assegurar a perfeição do rendimento técnico é impossível permutar encargos, tarefas ou atribuições”. Seguindo o princípio da individuação rígida dos cargos e a separação entre o planejamento e a execução das tarefas, os americanos ratificavam sua fé no êxito infalível da técnica, donde vinha a exigência de exaustiva classificação das positions, buscando os elementos essenciais que lhes correspondem para agrupá-los, conformando tecnicamente o que na Administração seriam os cargos.
O regime de cargo é identificado como sistema aberto, porquanto à semelhança das empresas privadas, o recrutamento de pessoal é feito à medida das necessidades, efetuando-se as nomeações com vistas a postos de trabalho concretos. Na sua origem “a pessoa nomeada o é para um posto de trabalho; não ingressa num corpo de funcionários, nem tem direito de fazer carreira” (Parada, 1994). A adoção dos sistemas ditos abertos – que concebem a administração como uma máquina e os trabalhadores como peças desta máquina – tem como pressuposto a existência de um sistema de ensino formal no País que ofereça “peças prontas”, cuja “aquisição” seria feita no mercado mediante um sistema análogo à licitação – o concurso público.
Em perfeita oposição ao paradigma norte-americano da função pública, está o paradigma emergente da organização do Estado francês, que teve em Napoleão o seu artífice. Em busca da criação de uma “ordem civil” na França do início do século XIX , prescreveu a criação dos corpos de funcionários. O Estado assumiria a sua profissionalização, instituindo carreiras que teriam como paradigma a carreira militar, essencial na formação do exército profissional. O pressuposto era a diferenciação das atividades inerentes as funções públicas em relação as atividades privadas. Daí porque as carreiras seriam fundadas na formação permanente como base para elevação nos seus diversos graus.
No regime de corpo, o recrutamento é feito para ingresso num grupo hierarquizado que tem a seu cargo a responsabilidade do funcionamento de um serviço público, no qual se permanece por toda a vida ocupando sucessivamente os postos que esse corpo tem reservados (na estrutura do órgão), cada vez de maior importância, responsabilidade e remuneração. A seleção não é feita para um posto de trabalho, mas para um corpo, e dentro dele tem-se direito a uma progressão profissional regulamentada, um direito à ascensão, a fazer carreira. A preparação nesse sistema não é confiada ao sistema geral de educação pública, pois se potencializa com a exigência de conhecimentos especiais, adquiridos antes do ingresso no corpo (oposição) e, depois deste, através de cursos de formação em escolas de funcionários. O regime de corpo é conhecido como regime fechado, em oposição ao regime de cargo, considerado aberto, porque nele os postos de trabalho não são providos caso a caso através da busca no mercado, a medida em que surgirem ou vagarem, mas são reservados ao conjunto dos integrantes do corpo. A medida em que vão se capacitando alcançam graus mais elevados na estrutura da carreira (uma estrutura virtual), credenciam-se para ocupar postos de trabalho de maior complexidade, situados em posição mais elevada na estrutura do órgão (uma estrutura real).
O paradigma do regime de corpo, foi adotado no Brasil em quadros especiais vinculados a órgãos públicos diferenciados, cujos serviços são reconhecidos como de excelência.
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